1億人落戶，哪些城市是主力軍?

2014年政府工作報告提出了解決“三個1億人”的目標：促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。實現這“三個1億人”目標的期限是2020年。

4月8日，國家發改委官網發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》(簡稱《重點任務》)正是要解決“促進約1億農業轉移人口落戶城鎮”，直指城鄉二元結構問題。

“推動1億非戶籍人口在城市落戶”目標取得“決定性進展”的一年

其中提到，繼續加大戶籍制度改革力度。2019年不僅是全面建成小康社會關鍵之年，也是，同時，常住人口和戶籍人口城鎮化率，均要提高1個百分點以上。

距離2020年的期限，進入倒計時的沖刺階段。

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“1億人”目標

經濟學界有這樣一組數據測算：每轉移一個農業人口，需要8萬元的社會投入。城鎮人口每增長1%，國民生產總值相應增長3%。

先不論數據是否嚴謹，它至少代表一個現象：城鎮化發展，將拉動GDP增長。

但這是傳統城鎮化發展模式的邏輯。黨的十八大以來，黨中央提出城鎮化戰略新理念——以人為核心的新型城鎮化。“以人為核心”，并不是不要經濟發展，而是目標優先順序的交換。

一紙戶籍橫亙在城鄉居民之間，制造了中國特有的城鄉二元結構。

新型城鎮化，首要關注的重點是那群在城市工作、居住、生活的進城務工的農村人。

“在城鎮就業的農業轉移人口”是城市發展的主力軍，但他們難以融入城市，無法享受和與城市戶籍緊密掛鉤的醫療、教育、養老、就業等福利資源和公共服務，成為城鎮化進程中最為突出的矛盾之一。

“1億人”目標提出的第五年，《重點任務》要求2019年“取得決定性進展”。相比2018年“繼續落實1億非戶籍人口在城市落戶方案”的表述，今年需要達成階段性成果。

改革開放以來，我國城鎮化率快速提升，但近幾年卻有放慢的趨勢。

根據每一年的國民經濟和社會發展統計公報，2014年全國常住人口城鎮化率比上一年提高了1.04個百分點，2015年至2018年分別提高1.33、1.25、1.17、1.06個百分點，整體呈現逐年放緩態勢。

在城市工作居住超過6個月，就算作常住人口，計入城鎮化。如果這樣算，不少進城務工的農村人就會被當做城鎮人口。

2018年常住人口城鎮化率已經達到59.58%，但戶籍人口城鎮化率只有43%左右。觀察2016年至2018年戶籍人口城鎮化率的數據，分別比上一年提升了1.3、1.15、1.02個百分點，也是呈現放緩的態勢。

《重點任務》特別提到：2019年，實現常住人口和戶籍人口城鎮化率均提高1個百分點以上。最終希望順利達成《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》的目標：到2020年，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右。

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誰是“主力軍”

推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶，哪些城市是主力軍?

《重點任務》將城市劃分了幾個層級：

城區常住人口100萬以下，中小城市和小城鎮(已陸續取消落戶限制);

城區常住人口100萬—300萬，屬于Ⅱ型大城市;

城區常住人口300萬—500萬，屬于Ⅰ型大城市;

城區常住人口500萬-1000萬，屬于特大城市;

城區常住人口大于1000萬，屬于超大城市。

住建部每年出版的中國城市建設統計年鑒，對各大城市城區人口的統計最為詳細?！?017年城市建設統計年鑒》共公布了全國661個城市的“城區人口”“城區暫住人口”，將兩者相加得到目前各城市的城區常住人口數量。

城叔梳理發現，661個城市中，2019年戶籍制度改革集中在Ⅱ型大城市、Ⅰ型大城市、特大城市、超大城市等四類城市，共計92個。

北京、上海、廣州、深圳、重慶，五座城市城區常住人口超過1000萬。天津、沈陽、南京、杭州、鄭州、武漢、長沙、東莞、成都等9座特大城市，城區常住人口在500-1000萬之間。

《重點任務》與《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》中的表述發生了巨大變化。當時《規劃》提出，嚴格控制城區人口500萬以上的特大、超大城市人口規模。

根據最新的《重點任務》要求，超大、特大城市在2019年戶籍制度改革方面的主要方向都是：調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。

太原、大連、長春、哈爾濱、蘇州、寧波、合肥、廈門、濟南、青島、南寧、昆明、西安等13個城市，屬于I型大城市。

2018年的目標是：實行積分落戶的要大幅提高社保和居住年限的權重，鼓勵取消年度落戶數量限制。在此基礎上，2019年將完成“全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制”的目標。

戶籍政策加快放開。65個Ⅱ型大城市的目標更進一步，直接要求在2019年“全面取消落戶限制”。若完成，全國不再有落戶限制的城市將達到634個。

此外，《重點任務》中還要求，2019年積極推進建檔立卡農村貧困人口落戶，并允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶。

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如何真正融入

“以人為本”的新型城鎮化，不僅是落戶人數的問題，更關乎這些新的城市居民如何真正地融入城市。

《重點任務》明確表示：“加大非戶籍人口在城市落戶推進力度，推動未落戶城鎮的常住人口平等享有基本公共服務”。并提出教育、醫療、養老等一系列措施。

實際上，早在2005年，我國已經提及公共服務均等化這一概念。黨的十八大更提出，到2020年基本公共服務均等化總體實現。

公共服務均等化的一路推進，并不簡單。“每轉移一個農業人口需要8萬元的社會投入”，這并非準確核算的數字，但足夠體現出公共服務覆蓋中“錢”的問題。這筆錢誰來出?

此次出臺的《任務》中，提到“在安排中央和省級財政轉移支付時更多考慮農業轉移人口落戶數量，2019年繼續安排中央財政獎勵資金支持落戶較多地區。”

但在香港城市大學公共政策系副教授張曉玲看來，轉移支付只能部分解決問題，

“目前戶籍改革中的權責利還需進一步明晰，比如中央和地方政府的關系、政府跟企業的關系等等。”

她認為，現在戶籍改革的實施主體并非很明確，“人地錢”掛鉤等改革的主動權不在中央、而在地方，但目前地方政府缺乏為農村轉移人口提供公共服務的積極性。

同時，張曉玲提出，缺乏積極性的原因在于，當下對于非戶籍人口落戶的成本核算尚不清楚，“賬尚未算清，事怎么樣去解決呢?”

她指出，農業轉移人口市民化的成本核算有多方面，除了公共服務覆蓋的成本，還可從社會的資本角度提供成本核算。外來務工群體為城市加付多少稅?可以產生怎樣體量的消費?這都是一筆賬。同時，因農業轉移人口難以市民化而帶來的留守兒童等社會難題，也是一項全社會的發展成本。

“當我們將外來務工人員進城的各項成本收益算清楚后，其實可以很清晰地知道什么樣的城市，是大城市還是三線城市，更適合進行農業轉移人口市民化”。張曉玲表示。

文字 | 吳林靜 朱玫潔

題圖來源：攝圖網

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